深度解读：当前反腐倡廉制度执行力建设的思考
来源：昆山市纪律检查委员会
【时间：2012-09-20 10:37】
近年来，随着法制化进程的加快和惩防体系建设工作的深入推进，反腐倡廉制度体系逐步健全完善。但是，一些领域的腐败案件依然易发多发，还出现涉案金额大、职位高、手段多样、窝案串案频发等现象，究其原因主要是制度的执行力不强，没有充分发挥应有作用。因此，如何加强反腐倡廉制度执行力建设是我们当前亟需解决的问题。
一、反腐倡廉制度执行不力的主要表现
（一）贯彻制度持久性和长期性不强。主要表现在制度制定出台之初贯彻执行有力，进入常态化运行后执行力就大打折扣。当发生违纪违法案件被查处时，高度重视法规制度的学习贯彻执行，在风平浪静之际就明显松懈。四川省武胜县在2010年出台《“一把手”“四不直接分管”制度》，实行“一把手”（主要负责人）不直接分管财务、人事、工程建设、物资采购的监督制约机制，制度出台之初，各级各部门都严格按照规定执行，县纪委定期进行监督检查，执行效果良好。进入常态化运行后，个别单位“一把手”在思想上放松对该制度的执行，偶然出现了反弹现象。
（二）制定制度整体性和针对性缺乏。每年全县各级各部门出台的各方面制度相当多，但由于缺乏系统、科学、长远的建设规划，制度的整体性、普遍适用性不强。有的是直接套用上级制度规定，为了制定制度而制定，针对性和实际操作性不强。在执行制度过程中对有利的执行、不利的则不执行，或者在贯彻落实中以配套规定替代上位法规制度，将制度的硬性规定软化为弹性要求。有的制度变化频繁，甚至每年出台新的规定，很多制度交叉重叠，甚至相互矛盾，影响制度作用的有效发挥。
(三)保持制度稳定性和强制性不够。目前基层普遍缺乏比较专业的制度研究人员，出台的制度经常需要进行修订完善甚至重新制定，导致制度的长期性、稳定性不强，质量不高。同时，在制度中，缺少必要的刚性条款。即使在制度中明确了权利和义务，但对违反规定行为缺乏强有力的惩处措施，制度的执行力明显下降。
（四）设置制度越位性和滞后性并存。在制度的设置过程中，存在越位、错位和滞后现象。有的部门从维护部门自身利益出发，超越上位法授予的权限，所制定的制度甚至与上位法某些条款相悖。有的部门超越自身职权范围制定、执行制度，或在制度制定过程中缺乏沟通衔接机制，导致制度出台后职能部门相互不认可或不执行。如在办理党员干部违纪违法案件过程中，纪检监察机关根据相关规定进行调查取证形成证据材料，办结后及时将案件移交检察机关，检察机关根据本系统规定对纪检监察机关收集的证据材料需要进行重新认定或核实，导致大量执纪执法资源的浪费。制度设置存在滞后性，面对经济社会的高速发展，一些重要部位、关键环节制度规范不能及时跟上，成为制度“盲区”。
二、反腐倡廉制度执行不力的原因初探
（一）制度设置存在盲目性。制度的设置脱离本单位、本部门实际，制度制定者没有认真研究反腐倡廉的形势，对反腐倡廉工作究竟需要什么样的制度研究不够，对制度的供求现状缺乏必要的了解，只是十分笼统、模糊地提出制度建设要求。
（二）制度建设缺乏可操作性。如现有的一些制度存在内容空洞、要求笼统、难于操作、与经济社会发展不相协调等问题，使制度的权威受到藐视、尊严受到挑战、公信受到怀疑。
（三）制度主体存在缺位性。制度设置作为一门社会科学，作为社会进步的有力推手，其主体不仅仅是制度的执行者，还必须包括制度的制定者、制度的监督者和制度的评价者。而当前几乎所有的制度，都只有制度的执行者为制度建设的唯一责任者，而其他各方都不能负起自己应有的责任，这就是导致制度执行不力的重要原因。
（四）责任追究出现宽容性。制度执行不力，很大程度上是因为对责任的追究不到位，对违反者的处罚失之于软，失之于宽，违反制度的成本太低。一方面，对违反制度行为的惩处措施不严厉。个别部门对一些违规行为采取较为宽容的态度，往往以停职、调离等组织处理或者责令公开道歉、引咎辞职等问责措施替代党纪政纪处分，或者以纪律责任替代法律责任等，严重影响制度的执行力。另一方面，对违反制度行为的责任追究不严厉。对违反制度的一般性问题，时常采取“下不为例”的处理方式；对严重违反制度的行为查处率低、惩处不严。
三、加强反腐倡廉制度执行力建设的基本途径及对策建议
（一）提高制度质量。一是要深入调研。出台制度前要深入基层认真调研，集思广益仔细论证，密切关注腐败现象产生发展的新情况新动向，建立科学有效的制度评估和反馈机制，不断完善反腐倡廉制度体系，切实增强制度的系统性、科学性和适用性。二是要加强沟通配合。各相关职能部门建章立制要注意与其他相关部门的配合和衔接，提高制度间的统一性和互补性，增强制度执行合力。三是要把握好制度的稳定性和灵活性。制度出台后，不能朝令夕改，大的原则和要求不能轻易改动。对不适应、不配套和不具体的制度，及时加以补充、修订和完善；对条件成熟但还未建立的制度，在充分调研论证的基础上尽快制定，努力做到不留死角；对已经过时、甚至与党和国家新出台的有关规定相抵触的制度，要及时废止。四是要注重实用性。在制度建设上，要广泛听取各方面的意见建议，使制度制定的过程成为了解民情、反映民意、集中民智的过程，使制度得到群众的拥护和支持。
(二)领导率先垂范。一是要带头学习制度。要把制度学习纳入党委（党组）中心组学习、领导干部个人自学和集中轮训内容，让领导干部带头领会制度精髓、熟知制度内容。二是要带头执行制度。领导干部应牢固树立党纪国法面前人人平等、制度面前没有特权、制度约束没有例外的意识，在制度执行上要坚持以身作则、率先垂范、身体力行，模范接受制度的约束。三是要带头树立良好作风。领导干部在制度执行的过程中，要充分发挥主观能动性，进一步解放思想，将执行和创造有机地结合起来，不断提升创新能力，不断寻求新的突破。
(三)强化监督检查。一是强化制度意识。强化干部群众的制度观念，引导干部群众尊重规范、敬仰制度，切实将反腐倡廉制度内化于心、外化于行，形成全社会自觉遵守和维护制度的良好风气。二是严格检查考核。要把监督制度执行作为重要内容，与党风廉政建设责任制考核、年度目标考核、领导干部述职述廉、作风建设等各项工作结合起来，实行同考核、同奖惩，确保贯彻落实。三是建立反馈机制。要充分运用现代信息技术成果，多方面收集执行制度的信息，特别注意通过人大代表、政协委员、新闻媒体、行风热线、信访举报等多种渠道，获取制度执行情况的第一手资料，并及时将这些信息反馈到有关部门和单位，确保制度的设计者及时掌握落实情况。四是强化科学评估。要定期组织人员对制度发挥作用情况和效果开展评估，通过对相关信息进行综合分析，了解、掌握制度执行过程中的问题和制度本身的缺陷，适时加以修订完善。
(四)严格执行问责制。严格实行过错责任追究，建立反腐倡廉制度执行情况问责制度。纪检监察机关和执纪执法部门要严肃查处违纪违规行为，真正把问责工作落到实处。（陈文华）
一、反腐倡廉制度执行不力的主要表现
（一）贯彻制度持久性和长期性不强。主要表现在制度制定出台之初贯彻执行有力，进入常态化运行后执行力就大打折扣。当发生违纪违法案件被查处时，高度重视法规制度的学习贯彻执行，在风平浪静之际就明显松懈。四川省武胜县在2010年出台《“一把手”“四不直接分管”制度》，实行“一把手”（主要负责人）不直接分管财务、人事、工程建设、物资采购的监督制约机制，制度出台之初，各级各部门都严格按照规定执行，县纪委定期进行监督检查，执行效果良好。进入常态化运行后，个别单位“一把手”在思想上放松对该制度的执行，偶然出现了反弹现象。
（二）制定制度整体性和针对性缺乏。每年全县各级各部门出台的各方面制度相当多，但由于缺乏系统、科学、长远的建设规划，制度的整体性、普遍适用性不强。有的是直接套用上级制度规定，为了制定制度而制定，针对性和实际操作性不强。在执行制度过程中对有利的执行、不利的则不执行，或者在贯彻落实中以配套规定替代上位法规制度，将制度的硬性规定软化为弹性要求。有的制度变化频繁，甚至每年出台新的规定，很多制度交叉重叠，甚至相互矛盾，影响制度作用的有效发挥。
(三)保持制度稳定性和强制性不够。目前基层普遍缺乏比较专业的制度研究人员，出台的制度经常需要进行修订完善甚至重新制定，导致制度的长期性、稳定性不强，质量不高。同时，在制度中，缺少必要的刚性条款。即使在制度中明确了权利和义务，但对违反规定行为缺乏强有力的惩处措施，制度的执行力明显下降。
（四）设置制度越位性和滞后性并存。在制度的设置过程中，存在越位、错位和滞后现象。有的部门从维护部门自身利益出发，超越上位法授予的权限，所制定的制度甚至与上位法某些条款相悖。有的部门超越自身职权范围制定、执行制度，或在制度制定过程中缺乏沟通衔接机制，导致制度出台后职能部门相互不认可或不执行。如在办理党员干部违纪违法案件过程中，纪检监察机关根据相关规定进行调查取证形成证据材料，办结后及时将案件移交检察机关，检察机关根据本系统规定对纪检监察机关收集的证据材料需要进行重新认定或核实，导致大量执纪执法资源的浪费。制度设置存在滞后性，面对经济社会的高速发展，一些重要部位、关键环节制度规范不能及时跟上，成为制度“盲区”。
二、反腐倡廉制度执行不力的原因初探
（一）制度设置存在盲目性。制度的设置脱离本单位、本部门实际，制度制定者没有认真研究反腐倡廉的形势，对反腐倡廉工作究竟需要什么样的制度研究不够，对制度的供求现状缺乏必要的了解，只是十分笼统、模糊地提出制度建设要求。
（二）制度建设缺乏可操作性。如现有的一些制度存在内容空洞、要求笼统、难于操作、与经济社会发展不相协调等问题，使制度的权威受到藐视、尊严受到挑战、公信受到怀疑。
（三）制度主体存在缺位性。制度设置作为一门社会科学，作为社会进步的有力推手，其主体不仅仅是制度的执行者，还必须包括制度的制定者、制度的监督者和制度的评价者。而当前几乎所有的制度，都只有制度的执行者为制度建设的唯一责任者，而其他各方都不能负起自己应有的责任，这就是导致制度执行不力的重要原因。
（四）责任追究出现宽容性。制度执行不力，很大程度上是因为对责任的追究不到位，对违反者的处罚失之于软，失之于宽，违反制度的成本太低。一方面，对违反制度行为的惩处措施不严厉。个别部门对一些违规行为采取较为宽容的态度，往往以停职、调离等组织处理或者责令公开道歉、引咎辞职等问责措施替代党纪政纪处分，或者以纪律责任替代法律责任等，严重影响制度的执行力。另一方面，对违反制度行为的责任追究不严厉。对违反制度的一般性问题，时常采取“下不为例”的处理方式；对严重违反制度的行为查处率低、惩处不严。
三、加强反腐倡廉制度执行力建设的基本途径及对策建议
（一）提高制度质量。一是要深入调研。出台制度前要深入基层认真调研，集思广益仔细论证，密切关注腐败现象产生发展的新情况新动向，建立科学有效的制度评估和反馈机制，不断完善反腐倡廉制度体系，切实增强制度的系统性、科学性和适用性。二是要加强沟通配合。各相关职能部门建章立制要注意与其他相关部门的配合和衔接，提高制度间的统一性和互补性，增强制度执行合力。三是要把握好制度的稳定性和灵活性。制度出台后，不能朝令夕改，大的原则和要求不能轻易改动。对不适应、不配套和不具体的制度，及时加以补充、修订和完善；对条件成熟但还未建立的制度，在充分调研论证的基础上尽快制定，努力做到不留死角；对已经过时、甚至与党和国家新出台的有关规定相抵触的制度，要及时废止。四是要注重实用性。在制度建设上，要广泛听取各方面的意见建议，使制度制定的过程成为了解民情、反映民意、集中民智的过程，使制度得到群众的拥护和支持。
(二)领导率先垂范。一是要带头学习制度。要把制度学习纳入党委（党组）中心组学习、领导干部个人自学和集中轮训内容，让领导干部带头领会制度精髓、熟知制度内容。二是要带头执行制度。领导干部应牢固树立党纪国法面前人人平等、制度面前没有特权、制度约束没有例外的意识，在制度执行上要坚持以身作则、率先垂范、身体力行，模范接受制度的约束。三是要带头树立良好作风。领导干部在制度执行的过程中，要充分发挥主观能动性，进一步解放思想，将执行和创造有机地结合起来，不断提升创新能力，不断寻求新的突破。
(三)强化监督检查。一是强化制度意识。强化干部群众的制度观念，引导干部群众尊重规范、敬仰制度，切实将反腐倡廉制度内化于心、外化于行，形成全社会自觉遵守和维护制度的良好风气。二是严格检查考核。要把监督制度执行作为重要内容，与党风廉政建设责任制考核、年度目标考核、领导干部述职述廉、作风建设等各项工作结合起来，实行同考核、同奖惩，确保贯彻落实。三是建立反馈机制。要充分运用现代信息技术成果，多方面收集执行制度的信息，特别注意通过人大代表、政协委员、新闻媒体、行风热线、信访举报等多种渠道，获取制度执行情况的第一手资料，并及时将这些信息反馈到有关部门和单位，确保制度的设计者及时掌握落实情况。四是强化科学评估。要定期组织人员对制度发挥作用情况和效果开展评估，通过对相关信息进行综合分析，了解、掌握制度执行过程中的问题和制度本身的缺陷，适时加以修订完善。
(四)严格执行问责制。严格实行过错责任追究，建立反腐倡廉制度执行情况问责制度。纪检监察机关和执纪执法部门要严肃查处违纪违规行为，真正把问责工作落到实处。（陈文华）
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